白洁 苏庆义 来源：澎湃新闻
2018年3月8日，备受关注的《全面进步的跨伙伴关系协定》（CPTPP）得以签署，并于2018年12月30日正式生效。经过删减后的CPTPP与《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）相比，其经济规模和战略影响力大不如前，但在国际经贸规则方面，CPTPP仍然代表新一代贸易协定的最高标准，可引领21世纪国际经贸规则。况且，仍存在未来美国重返这一自贸协定的可能。CPTPP的签署会对世界贸易版图、战略布局产生一定影响，尤其是在中美经贸摩擦、美欧日有联合制定经贸规则动向、世贸组织改革等新形势下，CPTPP的重要性明显上升。本文基于文本分析的视角，对成员国官方发布的CPTPP和TPP文本全文进行对比与解读。从经济层面、战略层面和规则层面分析CPTPP对世界和中国经济产生的影响。并在此基础上分析CPTPP条款在中国接受的难易程度，提出相关政策建议。
CPTPP由TPP演变而来。TPP的雏形始于2002年新西兰、智利、新加坡三国的自由贸易协定（FTA）谈判。2005年文莱加入后，四国签订了“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”（TPSEP），俗称“P4协定”。2009年美国加入，并宣称要将其建设成一个高标准、多领域的亚太区域一体化协定。与此同时，秘鲁、越南和澳大利亚也宣布加入，P4转变为P8。借此机会，美国推行体现自己意志的经贸规则，全方位主导谈判，并将跨太平洋战略经济伙伴关系协定更名为跨太平洋伙伴关系协定（TPP），TPP进入了迅速扩张时期。2010年马来西亚成为TPP成员、2022年日本加入、2012年墨西哥和加拿大先后加入。2015年10月，12个成员国成功结束谈判，达成TPP贸易协定，并于2016年2月正式签署。
根据TPP文本，TPP的生效条件是：要求至少占到TPP经济总量（参考2013年的GDP）的85%的六个成员国通过批准。美国占12个成员国经济总量的60.4%，日本占据17.6%。这意味着如果美国和日本不能完成国内程序，则TPP就无法生效。美国内部分歧很大，共和党高层对部分条款不满意，总统候选人也均反对，所以在奥巴马任期内迟迟无法通过。特朗普竞选时明确反对TPP，并在就职当天宣布退出TPP。TPP距离生效面临较大不确定性。美国退出TPP之后，掀起了很大波澜，剩下的22国摇摆不定，并开始寻求TPP的替代品。但是在日本力推下，TPP剩下的22国成员继续推进TPP，并在2018年3月8日签订了新的贸易协定，新名称为“全面进步的跨太平洋伙伴关系协定”，简称CPTPP。目前，CPTPP已经至少得到六个成员国批准，并已于2018年12月30日正式生效。
在诸多贸易协定中，TPP的影响力不容置疑，经历了P4、P8到12国的扩充，也经历了特朗普政府退出的黯淡以及之后特朗普政府有条件的重谈和其他成员方的“摆谱”。[ 2018年1月，特朗普在参加达沃斯论坛时，会议间隙接受媒体采访时表示：“我告诉你一个大新闻——如果我们能敲定一个比之前好得多的协议，我会加入TPP。”不少学者由此认为，美国仍存在在特朗普时期重返TPP的可能性。美国贸易代表办公室（USTR）发布的《2018年贸易政策议程和2017年年度报告》指出，2018年，特朗普政府将寻求和CPTPP成员国加强双边经贸关系。综合来看，特朗普是否认真考虑重返TPP仍存在较大不确定性。]
整个谈判过程跌宕起伏。CPTPP可谓是在美国退出TPP之后，另起炉灶的成果。TPP成员国占全球GDP总量的40%，而CPTPP则只占逾13%。不仅经济总量缩减，而且为了更好、更快地达成协定，条款内容方面也瘦身了不少。但CPTPP毕竟是已经正式生效的FTA，将要对中国产生实实在在的影响，不像原来的TPP，还存在生效与否的问题。而且CPTPP毕竟依托TPP，其规则依然是最高标准的FTA，规则层面的影响依然巨大。本文主要从文本的角度分析CPTPP与TPP之间的区别、CPTPP对世界和中国的影响、CPTPP条款在中国接受的难易程度以及中国的应对之策。
CPTPP与TPP的主要区别与解读
（一）CPTPP对TPP条款的主要改动
CPTPP是在对TPP进行必要修改之后得来的。CPTPP对TPP的改动主要表现为以下几个方面。
1）协定生效条件进一步放松。TPP的生效条件是，要求至少占到TPP经济总量（参考2013年的GDP）的85%的六个成员国批准才能生效。CPTPP则改为：至少六个成员国或者是超过50%的成员国批准就可以生效，不管国家大小。2）修改和增加了一些附件，对成员国之间的利益博弈进行了更好的协调。比如：对文莱、马来西亚协定生效日期措辞的修改，使得两国的担忧得到解决；越南则通过附加的单边保证函和其他各国达成了协定；加拿大解决了对支持“加拿大艺术表演和内容的推广、创造、分配和发展”的灵活适用性的担忧，通过有关汽车标准承诺的单边保证函解决了日本和加拿大之间的汽车行业非关税壁垒的问题，以及通过有关汽车原产地规则承诺的单边保证函与马来西亚达成协定。
3）对富有争议的条款进行搁置。暂停条款由日本推动，根据CPTPP成员的官方表述，一共11条，大多是TPP谈判时由美国提出的。CPTPP成员国暂停条款的初衷是为了敦促协定的尽快达成并换取进入美国市场的机会。一旦美国重返TPP，恢复暂停的条款将需要现有各方重新达成意见。
（二）CPTPP暂停条款的内容与解读
在上述主要改动之中，影响力最大的是CPTPP对TPP文本中11项条款的搁置。这11项条款涵盖海关监管与贸易便利化、投资、服务贸易中的跨境交付、政府采购、知识产权、透明度与反腐败等一般条款以及针对金融服务、电信服务、邮政服务和环境服务的特定部门条款。其中，对投资和知识产权的条款删减尤为突出。
1.CPTPP暂停条款的内容及影响
（1）“海关监管与贸易便利化”条款。主要内容体现在5.7条，规定在正常情况下，对等于或低于根据缔约方法律所设定的固定数额不计征关税。每一缔约方应定期审议该数额，同时考虑相关影响因素。条款设计的初衷是为了推动贸易便利化、增加企业福利。搁置该条款会影响贸易便利化进程，尤其会对跨境电商的发展产生不利影响。搁置该条款使谈判难度降低，但是在复谈时，免税数额的确定、依据及成员国间的协调难度不小。
（2）“投资”条款。主要内容包含：投资协定的定义、投资仲裁、特定国家的例外条款，具体内容及影响如下。
“投资协定的定义”9.1条。1）中央政府的主管机关的范围。2）“本协定生效日之后”之前已经缔结和生效的原始协定以及续约是不被约束的。3）“书面协定”是指双方当事人谈判和签订的书面形式的协定。行政或司法机关的单方行为以及表示同意的行政或司法法令命令不应被视为书面协定。
4）国家机关所掌握的自然资源的范围不包括土地、水或射频频谱的投资协定。
5）公共服务的内涵不包括：惩教服务、卫生服务、教育服务、儿童保育服务、福利服务或其他类似服务。
6）投资授权的内涵，TPP指的是特殊的授权，将普遍性的、非歧视的许可制度、一缔约方向另一缔约方的投资授权排除在外。
7）外国投资管理机关的范围。条款设计的初衷是为了给某些概念和范围一个明确的界定。搁置上述条款，不仅会降低缔约国投资的明确性、透明度，增加投机风险，而且缔约国的投资行为还会随着条款约束范围的增加在更为广泛的区域内受到该条款的影响。
具体表现如下：1）对中央政府主管机关、外国投资管理机关的范围放松了；2）对“书面协定”、国家掌握自然资源的范围、公共服务的内涵、投资授权的内涵进一步扩大，协定约束范围增加；3）对已经缔约和生效的原始协定及其续约在TPP项下是没有约束力的，但CPTPP搁置该条款后，说明已缔约和生效的原始协定及其续约是存在约束力的，约束范围增加。搁置条款后，规则变得更加模糊、可行性降低，但约束范围更大。成员国暂时不用去谈，但是复谈时难度不小。
“投资仲裁”条款：条款9.18，对提交仲裁申请的条件、双方的权利和义务有严格的规定；条款9.21，在仲裁员的选择问题上，对仲裁员的法律知识有着更高要求；条款9.25，对仲裁庭适用的法律法规进行了明确规定。条款设计的初衷是为了对仲裁双方的责权利、仲裁适用法律和仲裁员的基本素质有更加明确的规定和要求。对仲裁适用法律规定的中止，会导致一些投资争端需要国家法院运用国内法进行解决，这与美国在双边投资条约和自由贸易协定中的长期目标背道而驰，对投资仲裁的效率和公平有负面影响。条款的暂停会降低对仲裁诉请双方和仲裁员素质的要求。谈判难度暂时降低，但这些问题其实是投资仲裁不可避免的议题，对规范投资仲裁很有好处。
“特定国家的例外条款”：附加条款 9-L中，给予一些国家特殊例外。比如B中，秘鲁可以与另一缔约方签订“稳定协定”，秘鲁向作为该协定乙方的涵盖投资或投资者授予某些利益。此类利益包括承诺在规定期限内维持适用于该涵盖投资或投资者的现行所得税制度（意味着秘鲁可以继续维持对国外投资方的税收优惠制度）。C中墨西哥对仲裁同意的限制：该条款保证了在仲裁过程中，墨西哥相关国内法律优先于国际仲裁规则。即如果国际仲裁的诉请不符合墨西哥国内相关法律条文，则墨西哥可以不同意该仲裁诉请。D中“投资协定”定义asdfs项下，加拿大对特定实体进行了规定。条款设计的初衷是为了协调成员国之间的利益，促进协定的达成，但本身不利于维护国民待遇原则和贸易公平。搁置上述条款有利于维护国民待遇原则和促进贸易公平。免除特定国家的利益会导致上述三国谈判难度加大，但对于其他缔约国而言更为公平，更容易被接受。
（3）“服务贸易”条款。具体内容包含：10-B.5，缔约方不得允许邮政垄断所涵盖的服务提供者用其通过邮政垄断服务获得的营业收入，对其自身的快递服务或其他任何竞争者提供的快递服务进行交叉补贴。10-B.6，在提供快递服务时，不得违反国民待遇和市场准入的承诺。条款设计的初衷是对邮政的垄断行为进行约束、有利于促进贸易公平。搁置该条款不利于消除邮政服务的垄断地位，也不利于贸易公平。但是对邮政是垄断地位的国家而言，是利好，因为降低了邮政处于垄断地位的国家的谈判难度，给予它们更长的过渡期。
（4）“金融服务”条款。具体内容体现在：22.2条范围条款中TPP投资章节的“最低待遇标准”的条款适用于本章。最低待遇标准：各缔约方按照国际法原则给予涵盖投资公平公正待遇和全面保护与安全待遇，即不得拒绝司法公正和提供治安保护。最低待遇标准在金融业的运用在文莱、智利和秘鲁将推迟五年执行、在墨西哥推迟七年执行。条款设计的初衷是为了给金融服务提供一个更好的、可以预见的、稳定的投资环境，并给予文莱、智利、秘鲁过渡期。将此条款搁置，增加了金融投资在东道国的风险，给特殊国家的特殊待遇也一并消除，不利于金融服务的开放。最低待遇标准，在部门里面应该属于国民待遇限制，取消了该条款，国民待遇限制承诺减少，谈判难度降低。
（5）“电信服务”条款。具体内容体现在13.21条：复议。任何企业因该缔约方电信监管机构的裁定，导致其合法、被保护利益受到不利影响时，可要求复议。当然，该条款不得成为企业不遵守电信监管机构裁定的借口。条款设计的初衷是为了保护电信企业的权利，更好地平衡电信企业在与监管机构沟通中的弱势地位。将此搁置，对电信机构会产生负面影响 ，且不利于电信投资和贸易的发展。但是会维护电信监管机构的权威以及保证争端解决的效率。电信服务是谈判的重要领域，该条款的搁置明显是电信监管机构权威对企业利益博弈的胜利，会促使谈判难度降低。
（6）“政府采购”条款。具体内容包含：15.8条，政府采购条款的实施必须符合“透明度与反腐败”章节的规定，且不妨碍缔约方推动经认可的劳动权利的相关法律。但上述措施的遵循不得成为国际贸易的变相限制或歧视。15.24 条，进一步谈判：TPP规定在本协定生效后的三年内，应该开始针对次中央政府采购的谈判。条款设计的初衷是为了增强政府采购过程的透明度，并预防腐败，推进政府采购条款在缔约国的谈判进程。将此搁置，不利于政府采购的透明度、反腐败以及贸易自由化进程。政府采购是各国都非常重视的领域，很多国家进行了相应的贸易保护。而且该领域极易发生腐败现象，是谈判的重要且有争议的领域。此条款搁置，将会降低谈判难度。
（7）“知识产权”条款。具体内容包含国民待遇条款的相关规定、保护对象的相关规定、保护期的相关规定和保护措施的相关规定。具体内容及影响如下。
国民待遇条款的相关规定：18.8条，国民待遇条款中包括作品、表演以及录音制品的版权和相关权利的使用费。条款的设计初衷是为了扩大国民待遇的实施范围。将其搁置其实是允许缔约国对本国作品、表演等知识产权有比其他缔约国家更优越的待遇，但不利于贸易公平。该条款的搁置反映出缔约国对本国知识产权关键领域优先保护的意愿。给一些知识产权保护水平较为落后的国家赢得了过渡期，虽然谈判难度降低，但关键领域的国民待遇限制在复谈时会面临较大的取消压力。
保护对象的相关规定。1）18.37条：可授予专利的客体范围：已知产品的新用途、使用已知产品的新方法以及新工序。在遵守相关规则的前提下，专利可以授予源自植物的发明。2）18.52条：生物制剂。对生物制剂在缔约方首次上市的保护期和保护时间提供了明确的说明。比如，药品的保护期为5或8年，药品新效用、新配方或新给药方法为3年。3）18.79条：对载有加密节目的卫星和有线电视信号的保护。对违反相关条款的行为定为犯罪行为，并给予刑事处罚，对于利益相关者提供民事救济。条款设计的初衷是给予知识产权最大的保护。不仅包括产品本身，而且包括已知产品的新用途、新方法和新工序，并对源自植物的发明、生物制剂、载有加密节目的卫星和有限电视信号进行保护。搁置上述条款，缩小了知识产权保护的范围。
保护期的相关规定。1）18.46条：因专利局的延迟而调整专利保护期。2）18.48 条：因不合理缩短而增加专利保护期的情况，也可采用加速上市许可申请程序，特别强调了药品的专利保护。3）18.63条：版权和相关权利的保护期。以自然人生命为计算基础，保护期不得少于作者有生之年加死后70年。不以自然人生命为基础计算，则保护期应自作品、表演及录音制品首次授权发行日历年年底计算不少于70年，如在其创作之日起25年内未授权发行的，自其创作的日历年年底计算，不少于70年。条款设计的初衷是为了给予发明者充足的专利保护期，弥补某些原因而导致的专利保护期的缩短，并对版权和相关权利的保护期给予明确规定。搁置上述条款，降低了知识产权的保护期限，不利于激发创作者的激情，但加快了知识、技术传播的速度，促进知识、技术在经济增长中的推动作用。
保护措施的相关规定。1）18.68条：技术保护措施。采取法律保护和法律救济支持作者、表演者或录音制品制作者为保护其作品采取的技术措施。2）18.69条，权利管理信息：提供充分和有效的法律救济以保护权利管理信息，并对故意去除、改变权利管理信息以及以分销为目的进口、广播、传播或向公众提供作品、表演或录音制品的行为适用刑事程序和处罚。3）18.82条及其附件（18-E，对J节的附件）。18.82条为法律救济和安全港，保证权利人在在线环境下发生侵权后能够获得法律救济，并为互联网服务提供商的在线服务设立或维持适当的安全港。条款的设计初衷是为了采取有效措施保护知识产权的实施，并对在线环境下知识产权受到的侵害提供法律救济和安全港。搁置上述条款，降低了知识产权实施的保护力度和有效性。
知识产权条款是美国意志的集中体现，是维护美国技术领先国际地位的重要手段。但是某些特定领域保护水平过高不利于技术的传播和消费者福利的增加。条款对知识产权保护对象、保护期和保护措施三方面进行了搁置，这反映出缔约国对知识产权保护与技术传播、人类福祉平衡的内在诉求以及技术生产国和技术使用国之间的平衡。条款的搁置无疑会降低谈判难度，为某些国家赢得保护期，但是因为该条款是缔约国利益胶着的重点领域，而且缔约国知识产权保护水平差异颇大，因此复谈难度大。
（8）“环境”条款。主要内容体现在20.17条：规定了野生动物非法获取和非法贸易适用的法律。不仅不能违反缔约国的相关法律，而且获取或贸易发生地的法律也不能违反。条款设计的初衷是给予野生动物更多的保护。搁置上述条款后，野生动物非法获取和非法贸易的适用法律范围缩小，降低了对野生动物的保护力度。虽然降低了谈判的难度，但是野生动物保护意识强烈的国家可能不欢迎此条款。
（9）“透明度与反腐败”条款。主要内容体现在26-A.2条：程序公正。本条款主要是对新药品和医疗器械列入报销清单的程序公正做了相关规范。条款设计的初衷是增加药品报销的透明度和预防腐败。将其搁置不利于规范药品的报销过程，降低透明度和反腐败的力度。搁置该条款虽然降低了谈判的难度，但是重新谈判起来难度不低。缔约方腐败的现状不同，对肃清腐败的决心也有差异。有的缔约方坚决拥护，但有的国家受到利益集团的阻碍，谈判难度会增加。
2.CPTPP暂停条款的提出原因与解读
上述暂停条款分别对应于TPP中的不同议题，具体归属见表1。
资料来源：作者整理。
上述11项条款的搁置处理，体现了CPTPP的22位成员国求同存异，并在此基础上尽快达成协定的强烈意愿。搁置的条款也是争议、分歧的集中地，是TPP谈判时成员国博弈的重点所在，其中不少条款体现了美国的意愿，比如知识产权和投资仲裁相关条款。
上述条款中，投资和知识产权相关条款删减的较多，涉及投资协定的定义、投资仲裁、特定国家的例外条款。TPP中对投资条款规定非常明确，删减之后一些关键性概念的界定和解释变得模糊不清，容易造成理解上的偏差。特别是投资仲裁部分，一些条款的中止导致某些投资争端需要国家法院运用国内法规进行解决，不仅与美国在双边投资条约和自由贸易协定中的长期目标背道而驰，而且导致投资争端解决的法律依据不足；知识产权关键性条款遭到了大幅删减，涉及国民待遇原则在知识产权中的运用、保护对象、保护期限和保护措施的方方面面。
知识产权保护条款是美国意志的集中体现，通过条款的分析，可以看出TPP中知识产权条款的目的旨在竭尽所能地为成员国的知识产权保护提供规则支撑，最大可能地保护作者利益并对盗版者或其他不利于知识产权保护的行为进行严厉的惩罚。
其中作品、表演以及录音制品的版权，以及药品和生物制剂的版权是知识产权保护的两个重点领域。将这些条款搁置处理，对缔约国而言是喜忧参半。研发水平落后、创新动力不足、国内知识产权保护水平较低、盗版侵权现象普遍的发展中国家比较欢迎，条款的搁置为国内知识产权保护相关法律法规的完善赢得了过渡期。
但是美国等研发水平非常高、创新动力十足、国内知识产权保护法律体系完善、盗版侵权现象较少的发达国家则非常担忧，担心上述条款的搁置会降低知识产权保护力度，削弱美国等发达国家技术的价值，降低这些国家技术密集型公司的全球竞争力。搁置不等于不处理，如果未来美国重新加入TPP，那么知识产权条款的复谈难度颇高。其他成员国特别是发展中国家是否能够接受传递美国意志的知识产权条款确实是个问题。
除了投资和知识产权之外，海关监管与贸易便利化、政府采购、透明度与反腐败也是当前缔约国关心的重点。在跨境电子商务的蓬勃发展对传统贸易规则提出挑战的今天，海关监管和贸易便利化是首先被倒逼的问题，所以TPP中给出了富有远见的贸易便利化承诺，而且包括了海关处罚措施、海关合作等规定。CPTPP保留了TPP中海关监管与贸易便利化章节的主要内容。只是对其中的不计征关税的数额和审议制度进行了搁置，虽然该议题也很重要，但因为修改范围较小，所以影响有限，缔约国重新谈判的难度不大；政府采购是国家贸易保护的核心领域，也是贸易自由化攻坚之地，如何将CPTPP构建的贸易规则扩展到政府采购领域，是实施CPTPP的重点所在。
为了保证在政府采购领域的谈判进度，TPP规定了严格的时间表，即在本协定生效后的三年内，应该开始针对次中央政府采购的谈判。CPTPP将其搁置，阻碍了贸易自由化的进程，但对于政府采购保护水平较高的国家来说是利好。搁置该条款较好地促进了协定的达成，但重新谈判的难度不低。此外，在政府采购、药品和医疗器械报销过程中极易滋生腐败，所以对上述领域中透明度和反腐败的规定也是对相关诉求的回应。将其搁置，对腐败比较严重的国家而言，降低了谈判的难度，但其实是不利于增加贸易透明度和反腐败的推进。就部门而言，暂停条款涉及金融服务、电信服务、邮政服务和环境服务四个部门，这四个部门全部属于服务部门。金融服务、电信服务涉及国计民生和国家安全，对于缔约国而言是服务业开放中博弈的重点领域，因此争议比较多。邮政服务在很多国家属于国有垄断部门，长期得到国家政策的扶植，在利益集团等方面因素的影响下，邮政服务的开放水平较低。
被搁置的关于邮政服务的条款旨在规范邮政服务中的补贴行为，并削弱其垄断地位，但因为邮政服务的垄断性与特定利益集团密切相关，因此该领域的争议也比较大，导致谈判搁置。环境服务中，TPP主要是对野生动物非法获取和非法贸易适用的法律进行了明确规定，保护了野生动物的权利，但是可能受到利益集团的影响，旨在提高人类福祉的该条款也被搁置了。特殊部门条款的搁置，降低了谈判难度，但是也延缓了上述部门开放的步伐，对贸易自由化会产生不利影响。不过由于成员国在上述部门的发展水平和开放程度差异很大，因此，搁置相关条款确实为某些国家相关服务部门的开放赢得了时间。
[白洁系山东财经大学经济学院副教授、中国社会科学院世界经济与政治研究所博士后；苏庆义系中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员。本文系国家社会科学基金重大项目“构建陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局研究”（批准号：ZDC017）、国家社会科学基金青年项目“TPP对亚太价值链和中国参与亚太价值链分工的双重影响评估研究”（批准号：16CGJ001）以及山东省社会科学规划研究项目“基于服务贸易新规则的山东服务业开放对策研究”（批准号：17CZKJ05）的阶段性成果。]
（本文来自于澎湃新闻）
